3.5 Temas seleccionados sobre la privatización (2023)

La privatización se lleva a cabo por muchas razones.Algunas de las más importantes son: disminuir gastos del gobierno,proporcionar a las empresas una administración más adiestrada ytecnologías mejoradas, y atraer la inversión privada. Las mejorasen el desempeño de las empresas después de su privatizaciónno necesariamente surgen de la índole de la propiedad per se, sinomás bien debido a que:

el cambio de la propiedad pública a laprivada resulta en objetivos más precisos y fáciles de medir porparte de los propietarios, quienes luego crean el marco y los incentivos paravigilar y controlar más eficazmente la administración. Un aspectoadicional importante de este argumento es que, con la propiedad privada, lasempresas solamente existen en tanto que sean viables. Si no lo son, sus recursosserán reasignados a través de los mecanismos del mercado a usosmás eficientes. En contraste, las empresas no rentables de propiedad delEstado son frecuentemente longevas, sostenidas mediante el acceso alcrédito blando combinado con presiones no-económicas(políticas y de otras índoles) que, además de constituir undrenaje de recursos públicos, limitan la asignación eficiente delos escasos recursos financieros y especialmentehumanos[72].

Aparte de la ideología, uno de los motivos comunes parano privatizar ha sido el miedo a comportamientos potencialmentemonopolísticos por parte de las empresas transferidas a la propiedadprivada. En breve, las razones fundamentales a favor de la privatizaciónson el costo fiscal de mantener las empresas estatales - aunque debe recordarseque mejorar el flujo neto de los ingresos de Tesorería, incluyendo losimpuestos, requiere aumentar la rentabilidad del organismo privatizado - y lanecesidad de mejorar la productividad de las empresas y el desempeño entérminos de crecimiento económico. El contra-argumentobásico es la preocupación por crear estructuras de mercado nocompetitivas. En la agroindustria, esa preocupación es, concretamente,que empresas de procesamiento oligopólicas y monopólicas puedanpagar precios más bajos a los productores y cobrar precios másaltos a los consumidores.

Muchas empresas estatales han tenido buen desempeñodurante períodos considerables, pero es difícil sostener esaeficiencia indefinidamente. Una de las razones es que ciertos comités delgobierno o ministros pueden controlar sus decisiones de inversión,más que la empresa misma. Otra es que la selección de losadministradores no siempre se lleva a cabo sobre la base de la capacidadtécnica, y una tercera razón es que las remuneraciones delpersonal a menudo no están ligadas al desempeño.

La propiedad privada por sí misma significa unadiferencia. Algunas empresas estatales han sido eficientes y bien administradasdurante algunos períodos, pero la propiedad pública pocas vecespermite sostener el buen desempeño por más de unos cuantosaños. Las mayores probabilidades de desempeño eficiente de lasempresas privadas deberían tomarse en cuenta cuando se decide invertirfondos públicos en las empresas estatales vis-à-vis o en lasalud, educación y otros programas sociales (S. Kikeri, J. Nellis, y M.Shirley, Privatization: The Lessons of Experience, Banco Mundial, Washington,D.C., 1992, pág. 1).

Por el otro lado, las privatizaciones llevadas a caboinadecuadamente pueden conducir no sólo a los males de los mercadosconcentrados sino también a ganancias inmediatas y considerables para losnuevos administradores o propietarios, alimentando así el descontentosocial hacia las políticas de liberalización. Lo que estáen juego aquí es la distribución de la riqueza en la sociedad ycómo las políticas de privatización podríanafectarla. Kikeri, Nellis y Shirley consideran que la satisfacción de doscondiciones fundamentales puede hacer que la privatización funcione bien:la existencia de un mercado razonablemente competitivo y la capacidad delgobierno para regular la actividad. Sólo si el mercado fuese realmentecompetitivo se podría ignorar el factor de la capacidadreguladora[73].

Estas pautas pueden aplicarse en varias partes del mundo, perola experiencia de los países donde la propiedad estatal ha sido amplia,como en Europa Oriental y los países de la anterior UniónSoviética, sugiere que tal vez las desventajas de formas de mercado nocompetitivas no sean tan dañinas como la falta de eficiencia de continuarcon la propiedad estatal:

Un análisis comparativo de los modeloschecos, eslovacos, polacos, rusos y lituanos de privatización masivaindica que durante las etapas iniciales de la privatización es mejorcorrer riesgos de competencia y mercados imperfectos y acelerar el proceso, queretrasar y posiblemente descarrilar laprivatización[74].

Los mismos autores también señalan, sin embargo,que en tales casos la privatización debe ser seguida por reformasestructurales. “Aún cuando se llevan a cabo privatizaciones masivasy se acelera el proceso de las ventas... se reconoce claramente que esto essolamente la primera fase de una reforma estructural. Cuando laprivatización no es acompañada de adecuadas reformasestructurales, tal como ha sucedido en Rusia, el proceso es vulnerable a lascríticas de que ha fracasado... los temas del cambio estructural y elajuste posteriores a la privatización requieren pensamiento cuidadoso yplaneación prudente” (op. cit., pág. 47).

Finalmente, Lieberman et al. destacan que “laprivatización debe ser vista como parte de un programa másintegral de reformas” para “crear la base de una economía demercado” (ibid). Este es tal vez el objetivo fundamental de losprogramas de privatización.

En la práctica, la cuestión operacional es amenudo no tanto la de sí privatizar pero la de cómo privatizar.Para el almacenamiento y el procesamiento de productos agrícolas, sepuede optar entre la estrategia de atraer a los inversionistas con mayoresrecursos versus la orientada a promover una amplia base de propietarios através de la creación de un accionariado ampliamente distribuido.La primera se persigue frecuentemente a través de subastaspúblicas y la segunda se lleva a cabo mediante una legislaciónespecial que define los tipos de acciones y las normas para sudistribución y venta.

Si existen dudas acerca de posibles situacionesmonopólicas, la venta a un solo licitante probablemente lasexacerbará. En cambio, la venta de acciones a, digamos, un grannúmero de agricultores tendería a evitar que sean explotados porla empresa agro-procesadora que se acaba de privatizar. Por otro lado, enprincipio la venta en subasta pública es la única manera degarantizar que el bien sea vendido al precio de mercado, esto es, que refleje suverdadero valor económico.

Si se anticipa que privatizar los silos de granosllevará al refuerzo del oligopolio existente en el comercio nacional degranos ¿sería preferible sacrificar las ventajas teóricas dela venta en subasta pública a favor de la venta directa a grupos degranjeros? Si es así, ¿se justificarían condiciones de ventassubsidiadas como una manera de poner fin al subsidio anual permanente a laoperación de los silos estatales? La literatura no ofrece guíasfirmes sobre tales cuestiones. En las palabras de Stanley Fischer:

Dada la magnitud de la tarea [deprivatización], sería un error desalentar cualquier forma deprivatización que no sea unrobo”[75]. En Honduras a comienzos de losaños noventa, los responsables de la política optaron por venderlos silos a un gran número de productores, a un precio subsidiado, y laexperiencia fue considerada exitosa. En este caso resultaba claro que la ventade instalaciones al licitante que ofreciera el mejor precio habríareforzado el oligopolio existente en el comercio de granos.

Uno de los ejes para el éxito de laprivatización es desarrollar adecuadas instituciones reguladoras ycapacidades para regular. En las palabras de Pranab Bardhan:

Si bien el proceso de desregulación debecontinuar [en programas de reforma agrícola], en algunos aspectos elpoder regulador del Estado tiene que ser fortalecido, por ejemplo, para asegurarla puesta en práctica del propósito de realizar reformas paraaumentar la competencia. De otra manera, la privatización a menudoinvolucra el reemplazo de un monopolio público por un monopolioprivado[76].

Por más deseable que sea la privatización, enmuchos casos su ejecución no es necesariamente una tarea simple. Para losactivos liquidados en subasta pública, es esencial esforzarse engarantizar que el proceso sea transparente y que la oferta ganadora searespetada.

Un problema que a veces surge es que el sector privadonacional carezca de la capacidad administrativa o financiera para hacerse cargode un número significativo de instalaciones. Esto ha ocurrido en formaaguda en Malawi[77], Mozambique, Guyana y otrospaíses, donde el Estado ha tenido un papel preponderante en el manejo dela economía hasta años recientes. Francesco Goletti y PhilippeChabot han comentado este asunto con relación a la privatizacióndel mercadeo agrícola en Asia Central:

Si se emprenden reformas de mercado, nonecesariamente se desarrollará un sector privado próspero yeficiente en aquellas funciones previamente desempeñadas por el sectorpúblico. En presencia de fallas de mercado y de cuellos de botella en lainfraestructura, los efectos de las reformas en la comercializaciónagrícola pueden ser adversos. Algunas veces, los gobiernos dan derechosexclusivos a una gran empresa privada, limitando el acceso de los productores ala tecnología e institucionalizando las barreras a la entrada. En otroscasos, las importaciones se limitan a marcas específicas, lo querestringe el acceso de los productores al más amplio abanico de opcionesdisponible en los mercados internacionales. Puede ocurrir que el sector privadono tenga incentivos para participar en el mercadeo de los insumosagrícolas, ya sea porque los mercados son pequeños o por falta decrédito. En el caso de Asia Central, los mayores impedimentosaparentemente son físicos y de regulación (por ejemplo, lapresencia de los grandes silos para granos y desmotadoras de algodónheredadas del períodosoviético)[78].

La alternativa de permitir que el capital extranjero adquierala mayoría de las instalaciones privatizadas no es siempre consideradaaceptable. Una solución es establecer condiciones generosas que permitana los nuevos socios adquirir su parte de las instalaciones, pero esto nosería una solución completa puesto que uno de lospropósitos de la privatización es atraer montos significativos decapital nuevo. Una solución opcional es la combinación departicipación nacional y extranjera, subastando una porcióndeterminada de los bienes de la empresa y usando otro método paradistribuir la otra porción entre los interesados nacionales. Unasolución utilizada en Europa Oriental ha sido fomentar la creaciónde compañías holding, asignando a la población en generalbonos comercializables de privatización y permitiendo suutilización para invertir en las holding, en vez de directamenteen las empresas privatizadas.

Los temas de la privatización son recurrentes en lossectores agrícolas de muchos países. Crear seguridad de tenenciade la tierra para los agricultores privados, de una forma u otra, estodavía un reto en casi todas partes. La participación de losagricultores en los sistemas de riego también puede involucrarconsideraciones de privatización. En la actualidad se acepta ampliamenteque la administración de tales sistemas sea devuelta al ámbitolocal, generalmente a grupos de usuarios del agua. A menudo se requiere queellos financien parte o todo el costo del mantenimiento, a través detarifas auto-impuestas para ese propósito. Las dos ideas centrales no soncomplicadas: a) los agricultores tienen mayor voluntad de pagar para elmantenimiento si ellos mismos administran los gastos y así estánseguros de que las tarifas atienden el propósito establecido y de maneraeficiente; y b) el mantenimiento resulta más eficaz si lo llevan a cabolos que tienen interés más directo en la viabilidad del sistema alargo plazo.

Una cuestión más común de lo que se creees ¿quién debe ser el o los propietarios del sistema? ¿Elgobierno nacional, el gobierno local, los agricultores o algún otro? Sepuede argumentar que si los agricultores no son los propietarios totales delsistema, su interés en el mantenimiento no sería tan fuerte comopodría serlo. Si los productores fueran socios del sistema (canalesprincipales, bombas, etc., o sea todos los componentes excepto los canalesinternos a cada propiedad), podrían vender sus acciones junto con latierra, en la eventualidad de dejar la agricultura o irse de la zona.Igualmente, sus hijos podrían heredar sus acciones. Por lo tanto,tendrían interés en las potenciales ganancias de capital delsistema así como en su funcionamiento actual para el riego de susparcelas. Se espera que este interés adicional incremente sucontribución a la administración y el mantenimiento apropiado delsistema.

No obstante, la política más corriente es dejarla propiedad del sistema en manos del gobierno y pedir a los usuarios que seencarguen de su mantenimiento. Ya que este arreglo deja incompletos losincentivos para el mantenimiento, existirían bases para considerarenfoques alternativos. Esta inquietud se debate en el Capítulo 6, dondese dan ejemplos en los cuales los productores son propietarios de los sistemasde riego.

Las consideraciones acerca de la privatización puedenextenderse al campo de los servicios a las fincas y son muy pertinentes a laestructura del sistema financiero agrícola. Estos temas también setratan en los siguientes capítulos.

[72] C. Adam, 1994,pág. 138.
[73] Kikeri, Nellis yShirley, Privatization: The Lessons of Experience, Banco Mundial,Washington, D.C., 1992, pág. 5.
[74] I.W. Lieberman, A.Ewing, M. Mejstrik, J. Mukherjee y P. Fidler, eds., Mass Privatization inCentral and Eastern Europe and the Former Soviet Union, A ComparativeAnalysis, Studies of Economies in Transformation, No. 16, Banco Mundial,Washington, 1995, págs 47-48.
[75] Stanley Fischer,“Privatization in Eastern European Transformation”, Working PaperIPR6, Institute for Policy Reform, Washington, marzo de 1991.
[76] Pranab Bardhan,“Institutions, reforms and agricultural performance”, en: Kostas G.Stamoulis, ed., Food, Agriculture and Rural Development: Current and EmergingIssues for Economic Análisis and Policy Research, Economic and SocialDepartment, FAO, Roma, 2001, pág. 155.
[77] Para comentarios sobreeste tema en el caso de Malawi, ver C. Adam, 1994, págs150-151.
[78] Francesco Goletti yPhilippe Chabot, “Food policy research for improving the reform ofagricultural input and output markets in Central Asia”, Food Policy,vol. 25, No. 6, diciembre de 2000, págs 675-676. Derechos deautor de Elsevier (reproducción permitida)

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Author: Zonia Mosciski DO

Last Updated: 03/10/2023

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